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國土空間規劃的由來、使命和愿景是什么？

隨著《深化黨和國家機構改革方案》決定“組建自然資源部”，并賦予其“建立空間規劃體系并監督實施”的重要職責，紛紛擾擾達數年之久的“多規合一”最終定于一尊——國土空間規劃。

  但對于這個連規劃界都感到陌生的詞匯，它從哪里來、又向哪里去？已有方案似未給出明確路徑，業內一些人士為此憂心忡忡。

  筆者以為，國土空間規劃盡管是“舶來品”，但實踐和理論基礎都比較堅實，改革前景值得期待，同時作為“多規合一”改革的重要成果，對其由來、使命和愿景確有進一步辨明之必要。

  一、國土空間規劃的由來

  這一輪規劃體制改革具有鮮明的問題導向。本來，空間規劃體制改革主要涉及土地利用規劃和城鄉規劃，包括兩類規劃在功能、內容、標準、實施等方面的協調和整合，但改革的發起者卻不是兩類規劃的主管部門，而是發展改革部門；而改革動因，也不僅僅是兩類規劃自身和相互間存在的問題，而是有著更為深層、復雜的體制矛盾。

  2005年11月，《瞭望》雜志《規劃編制的“三國演義”》一文披露了當事者的心跡。適應社會主義市場經濟體制改革的要求，發展計劃經歷了從減少計劃指標到放棄指令性指標、改為宏觀指導的變故。

  出于對發展計劃功能和作用日益式微的擔憂，從“十一五”開始，在有關部門主導下，先是將五年計劃改為五年規劃，其后又在五年規劃中不斷增加空間內容，“交通網絡、港口設施、環境生態、空間布局等區域性內容和空間性內容，越來越成為政府規劃的重點，經濟社會發展的行為和布局問題，必須和空間問題結合起來，也就是說經濟社會發展規劃必須落地”。

  為了實現發展規劃“落地”的目的，“十一五”規劃把劃定“優化開發區”“重點開發地區”“限制開發區”和“禁止開發區”等納入其中，并專門開展了國家主體功能區規劃，賦予其國家空間“戰略性、約束性、基礎性規劃”的地位和功能。

  但發展規劃“落地”卻不可避免地遇到與已有土地利用規劃和城鄉規劃的關系問題，主體功能分區作為空間管控的基本手段在土地利用規劃、城鄉規劃中也早不新鮮，因此，推動“多規合一”就擺上了重要日程。

  而對于“多規合一”的理由，各方則理解不一。來自權威部門的觀點認為，“城鄉規劃、國土規劃、生態環境規劃等都帶有空間規劃性質，但總體上還沒有完全脫離部門分割、指標管理的特征，各類空間規劃還沒有真正落地，且各類規劃之間交叉重疊，都想當‘老大’，沒有形成統一銜接的空間規劃體系”，因此，“要改革規劃體制，形成全國統一、定位清晰、功能互補、統一銜接的空間規劃體系”（楊偉民，2013）。

  應該說，改革開放以來空間規劃從發展計劃中分化出來并不斷加強，其積極意義是巨大的。特別是相關規劃競相發展、功能互補、相互制衡，對保障國家安全、社會穩定和可持續發展發揮了不可替代的重要作用。

  同時，我們也要全面地、動態地認識現行規劃體系存在的不足，如：規劃種類日益繁雜、相互掣肘，影響規劃運行效率；規劃層級日益增多、事權錯配，影響空間政策的統一性和有效性；規劃決策部門色彩濃厚、領導干預過多，影響規劃的權威性和嚴肅性；規劃法制化、規范化建設滯后，影響規劃的公正性和科學性，等。這些問題經年累積，確實到了非下大力氣解決不可的時候了。

  2013年12月，中央城鎮化工作會議提出，積極推進市、縣規劃體制改革，探索能夠實現“多規合一”的方式方法。

  2014年 3月，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》要求，推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等“多規合一”。

  2014年8月，國家發改委、國土資源部、環境保護部和住建部聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，部署在全國28個市縣開展“多規合一”試點。

  迄至當時，無論是地方自發嘗試還是國家部委部署的“多規合一”試點，仍然主要針對各類規劃重疊沖突、部門職責交叉重復問題，著眼于提高行政管理效能。

  隨著十八大以來生態文明建設日益受到重視，強化國土空間源頭保護和用途管制擺到了生態文明制度建設的重要地位，“多規合一”改革逐步納入了生態文明文明體制改革范疇。

  2015年4月，《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》提出，“國土是生態文明建設的空間載體。要堅定不移地實施主體功能區戰略，健全空間規劃體系，科學合理布局和整治生產空間、生活空間、生態空間”。

  同年9月，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，強調“整合目前各部門分頭編制的各類空間性規劃，編制統一的空間規劃，實現規劃全覆蓋”；“支持市縣推進‘多規合一’，統一編制市縣空間規劃，逐步形成一個市縣一個規劃、一張藍圖”。

  “十三五”規劃提出，“建立國家空間規劃體系，以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進‘多規合一’”。

  到此時，國家文件除重申推進“多規合一”外，還有一些不太為人注意但卻是重要的變化，如：“多規合一”由市縣級逐步擴大到國家和省級，以主體功能區規劃代替了經濟社會發展規劃并強調其基礎地位和統籌作用。

  這表明，決策層已經有意識地將空間規劃與發展規劃相區隔，空間規劃在宏觀層面要更多地擔負起促進生態文明建設的功能。

  從國際看，我們所說的空間規劃更多地被稱為城市規劃、區域規劃、國土規劃或土地利用規劃，其中，英美法系國家多稱城市規劃或區域規劃，大陸法系國家和東亞地區多稱國土規劃或土地利用規劃。它們之間在內涵上十分接近，一般只有規劃范圍的區別。

  根據筆者掌握的資料，在法律上直接稱為空間規劃的主要有德國，其在聯邦層面上稱為“聯邦空間秩序規劃”，在州層面稱為“州國土空間規劃”，在地區層面稱為“區域規劃”。受此影響，歐盟制定的跨國規劃也稱為空間規劃，其中，1983年《歐洲區域/空間規劃章程》首次采用空間規劃這一術語。

  從國內看，中央文件層面首提空間規劃是2013年十八屆三中全會《決定》，即“建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態開發管制邊界，落實用途管制”。這一提法借鑒了歐洲國家的規劃術語，同時也避開了我國主體功能區規劃、城鄉規劃、國土規劃的主次之爭。

  從2014年8月起國家4部委組織開展的市縣“多規合一”試點中，原國土資源部牽頭的7個市縣明確提出把編制“國土空間綜合規劃”作為試點目標，系統探索了“國土空間綜合規劃”的組織方式、主要內容、基本方法、成果要求和實施機制。

  我們還分析了國土空間規劃的理論依據和價值所在，提出“國土空間具有最基本和最簡單的質之規定”，可以構成空間規劃研究對象的基本單位，空間開發、利用、整治和保護的所有活動最終都要落到國土上，將國土空間作為空間規劃的邏輯起點，“有助于形成完整的空間規劃理論體系”；

  正由于此，“世界空間規劃已經有100多年的歷史，其理論體系和技術方法在不斷調整變化，但唯一不變的是，空間規劃的客體對象始終是國土”（董祚繼、吳次芳，2017）。

  到今年3月《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確要求“強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用”，“多規合一”的改革目標最終定讞，我國規劃界終于迎來了國土空間規劃的新時代！

二、國土空間規劃的使命

  最近來自主管部門的一種說法是，“規劃既不是城鄉規劃，也不是土地利用規劃，而應該是國土空間規劃。”我們當然不能只從字面上解讀這一說法的涵義，它應當包含更深層次的意義，即與過去的城鄉規劃和土地利用規劃相比，新時代國土空間規劃有了新目標、新使命。

  世界空間規劃沒有固定和統一的模式，但在總體上還是呈現出一些共同特點，突出表現在繼續重視提升地區競爭力的同時，更加強調綠色發展和自然生態保護，更加關注人文社會領域的多元價值，更加注重土地利用與交通的有機整合，更加致力于大數據背景下的全納性參與（董祚繼、吳次芳，2017）。這些發展態勢值得我國國土空間規劃工作借鑒。

  黨的十九大作出了中國特色社會主義進入新時代、我國社會主要矛盾發生全局性變化、我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段等重大政治論斷，提出了新時代中國特色社會主義的14條基本方略，對建設現代化經濟體系、加強和創新社會治理、加快生態文明體制改革等作出了戰略部署。這是我們思考和確立國土空間規劃工作使命的前提和根據。結合世界空間規劃大勢，我國新時代國土空間規劃的使命可以從以下方面把握。

  （一）健全國土空間用途管制，維護國土空間開發市場秩序。現代空間規劃起源于空間用途管制，目的是糾正市場機制失靈，解決空間開發負外部性問題。時至今日，國土空間用途管制仍然是各國空間規劃的合法性基礎。

  十九大報告強調，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用。規劃與市場的關系是政府與市場關系的重要方面，目前我國空間規劃運行體系，既有計劃經濟遺存至今的政府過度干預資源配置問題，也有市場經濟發展過程中政府空間資源監管缺位和錯位的原因。

  因此，如何適應市場和規避市場缺位就是國土空間規劃體制改革面臨的首要問題，而無論是適應市場規律、發揮市場配置資源的決定性作用，還是規避市場缺位、更好發揮政府作用，都需要健全國土空間用途管制。

  一方面，要擺脫計劃經濟思維，堅持有所為有所不為，避免做大包大攬、事無巨細的規劃，著力營造良好的市場環境，推進資源市場化配置；

  另一方面，要圍繞市場失靈所造成的空間發展失衡、公共設施欠缺、資源環境破壞等問題，改進規劃管控方式方法，將用途管制擴大到所有自然生態空間，切實維護國土空間開發市場秩序。

  （二）保護自然資源和生態環境，促進生態文明建設。《深化黨和國家機構改革方案》在有關組建自然資源部的部分開宗明義強調，“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，統籌山水林田湖草系統治理。”這一論述，深刻揭示了生態文明建設的戰略地位、生態文明建設與經濟建設的辯證統一關系和自然生態系統的整體觀，成為國土空間規劃工作的重要遵循。

  生態文明建設反映了全社會最為廣大的公共利益，國土空間規劃要體現國家意志和社會公共利益，必須把促進生態文明建設作為基本價值取向和重大歷史使命。

  要以資源環境承載力評價為基礎，整合已有的生態保護紅線、永久基本農田、城鄉開發邊界劃定標準和成果，統籌劃定生態保護紅線、環境質量底線和自然資源開發上線，構建完整的國土生態安全保護屏障和格局，保障生態系統良性循環和自然資源永續利用。

  要按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念，推進山水林田湖草系統治理，開展全域國土綜合整治，切實加強生態保護修復，提高國土空間承載力。

  （三）優化國土空間開發格局，推動經濟社會持續健康發展。國土是發展之基、生態之源、民生之本。我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，解決好國土空間開發不平衡不充分問題尤顯迫切。

  近年來我國國土開發和空間治理取得了明顯進展，但區域空間開發失衡、城鄉空間二元結構、產業空間布局失當、“三生”空間協調不力、陸海空間缺乏統籌等問題仍然突出，降低了發展質量，影響到國際競爭力和可持續發展能力的提升。

  優化國土空間開發格局、促進全域國土均衡發展，是國土空間規劃工作的重要使命。要深入貫徹新發展理念，緊緊圍繞區域協調發展戰略、可持續發展戰略、鄉村振興戰略、創新驅動發展戰略等，統籌區域、城鄉、產業、“三生”、陸海空間布局，優化土地、水、礦產、生物資源配置，全面推進交通、水利、能源、環保、信息等國土基礎設施建設，著力構建和諧、綠色、開放、富有競爭力和可持續發展的美麗國土，為經濟社會持續健康發展奠定堅實物質基礎。

  （四）推進空間治理現代化，維護國家安全和社會整體利益。全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。空間治理是國家治理在國土空間開發領域的具體體現，推進空間治理現代化是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。

  《生態文明體制改革總體方案》提出，“構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系，著力解決空間性規劃重疊沖突、部門職責交叉重復、地方規劃朝令夕改等問題。”

  空間規劃體制改革的指向十分明確，就是以國家空間治理現代化為目標，推進“多規合一”，加快規劃規范化、制度化進程，在提高國家治理效率和政府管理效能的同時，確保國家糧食安全、生態安全、經濟安全和社會穩定，維護空間開發利用的社會整體利益。

  近年來各地“多規合一”試點探索取得了重要進展，要深入總結經驗，加快各級各類空間規劃的整合和融合，一方面強化戰略性、綜合性空間規劃的作用，扭轉空間規劃分散化、破碎化傾向；另一方面做實做深空間專項規劃、詳細規劃，支撐統一空間政策的落實，切實提高空間治理能力。

  三、國土空間規劃的愿景

  國土空間規劃體系包括組織體系、技術體系、實施體系，目前仍在研討之中，其發展前景有賴于理論和實踐兩個層面的深入探索，尤以規劃性質、功能定位、編制體系、成果要求、實施制度等最為關鍵。

  （一）國土空間規劃的性質。

  一是長期性。既有的國土空間格局是人類長期開發建設的結果，未來無論是區域和城鄉開發格局優化，還是國土整治和生態修復，也必然是一個長期過程。因此，空間規劃的期限較長，一般在15～20年。長期性也決定了國土空間規劃具有戰略性和穩定性，要有戰略定力，不可隨意更改。

  二是管控性。也稱約束性。國土空間規劃有關生態保育、資源節約、環境整治、景觀保護等內容，既涉及到社會公共利益，又涉及到政府與市場作用的邊界，一經確定，必須以公權力作為后盾強制實施。管控性實質是以規劃的確定性來應對社會發展的不確定性，達到穩定社會預期、保障持續發展的目的。

  三是基礎性。國土空間規劃的對象是諸如土地、建筑、設施、環境等物質實體，一般不對經濟、民生、文化發展等進行直接安排，但物質實體規劃的規模和形態會顯著影響經濟、民生乃至文化發展。也就是說，國土空間規劃通過空間重塑和環境再造，對經濟社會發展起重要基礎性作用。

  國土空間規劃的長期性、管控性和基礎性，是區別于經濟社會發展規劃的重要特性。

  空間規劃和發展規劃都服務于國家發展戰略，但空間規劃更注重長期可持續發展，具有約束性和基礎性，而發展規劃則更注重實現中近期發展目標，具有指導性和針對性；

  二者都屬于綜合性規劃，但發展規劃涵蓋經濟社會發展的各個領域，涉及人力、資本、資源、科技等各類要素的合理配置，而空間規劃則側重空間資源的合理、高效和可持續利用，涉及國土空間的源頭保護、過程管控和退化修復。

  可見，二者雖關系緊密，但性質不同，不可相互取代。

  （二）國土空間規劃的功能定位。規劃的功能定位決定“多規合一”的最終走向，因此是“多規合一”的首要問題。市場經濟條件下，規劃的基本功能一般包括引導、調控、分配三大功能。

  《生態文明體制改革總體方案》提出，“整合目前各部門分頭編制的各類空間性規劃，編制統一的空間規劃，實現規劃全覆蓋。空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發建設活動的基本依據”；

  “市縣空間規劃要統一土地分類標準，根據主體功能定位和省級空間規劃要求，劃定生產空間、生活空間、生態空間，明確城鎮建設區、工業區、農村居民點等的開發邊界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地等的保護邊界，加強對城市地下空間的統籌規劃。”

  綜合以上要求，國土空間規劃的主要功能應當包括：

  （1）戰略引領，統籌陸海、區域、城鄉空間發展，優化國土空間開發格局；

  （2）開發布局，協調生產、生活、生態空間，形成合理的城鎮、農業和生態空間；

  （3）底線管控，劃定生態紅線、基本農田保護紅線、城鄉開發邊界并嚴格管理；

  （4）資源利用，統籌配置各類自然資源，控制開發強度；

  （5）公益保障，合理配置基礎和公益設施空間；

  （6）國土整治，科學安排城鄉土地綜合整治和生態修復。

  此外，規劃還要制定實施差別化資源、環境、生態管控措施，以及相關的財稅、投資、人口政策。

  （三）國土空間規劃的編制體系。編制體系是規劃體系的核心，也是規劃定性定位作用有效發揮的組織載體。從國際上看，國土空間規劃一般分為三級，即面向全國的聯邦/中央層次規劃、面向中級行政單位或跨行政區的州/大區層次規劃和面向基層行政單位的市/鎮層次規劃，不同層級規劃大都稱謂不同，但分工明確而又相互銜接，共同構成完整的空間規劃體系。

  結合我國實際，未來可考慮建立3級3類國土空間規劃編制體系。

  縱向上，劃分國家、省、市縣3個基本層級。《生態文明體制改革總體方案》明確，“空間規劃分為國家、省、市縣(設區的市空間規劃范圍為市轄區)三級”。

  國家、省、市縣三個層面的規劃主要屬性是總體規劃，起宏觀指導作用，其中約束性內容實行逐級管控；

  市縣級以下，可結合實際編制鄉（鎮）域、村域規劃和城市、集鎮、村莊規劃，為國土空間用途管制提供基本依據。

  橫向上，分為總體規劃、專項規劃和詳細規劃。“多規合一”要實現的“一本規劃、一張藍圖”，其中“一”不一定是確數，更多是指思想的統一性、目標的一致性、內容的協調性和時序的連貫性。

  從改革決定關于“強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，推進‘多規合一’，實現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合”的要求可以看出，未來在“多規合一”的環境下仍然存在多類規劃，可以預期的規劃類型包括總體規劃、專項規劃和詳細規劃。

  總體規劃是對一定區域一定時期內國土空間開發、利用、保護、整治的戰略部署和整體安排，是專項規劃、詳細規劃的依據。

  專項規劃是對資源利用、生態修復、環境治理、國家公園、基礎設施建設等涉及空間利用的專門安排，是總體規劃在特定領域、特定區域的延伸和補充。

  詳細規劃是對總體規劃、專項規劃的深化和細化，支撐總體規劃、專項規劃的實施。

  （四）國土空間規劃的成果要求。國土空間規劃是與經濟社會發展規劃相對應、具有較強空間屬性的一類規劃的總稱，但規劃成果沒有必要也不太可能統稱“國土空間規劃”。

  任何空間規劃最終都要“落地”，因此空間規劃的核心成果就是“土地利用規劃”，也可以說土地利用規劃是空間規劃在土地上的“投影”。

  值得指出的是，除非廢棄《城鄉規劃法》《土地管理法》，土地利用總體規劃、城鄉規劃等作為基層規劃管理的依據仍將存在，但須“有機融合”。同時，國土空間規劃的范圍、內容和方法需要與時俱進。

  世界現代空間規劃經歷了從城市走向區域、再走向城鄉全覆蓋的過程，更加重視跨行政區規劃和鄉村規劃也將是我國國土空間規劃的發展大勢。

  與轉型發展相適應，規劃內容將從增量規劃為主轉向存量規劃為主、從資源規劃為主轉向資源資產規劃并重，規劃方法將從藍圖規劃轉向綠圖規劃、從精英規劃轉向大眾規劃、從“以政策為中心”轉向“以行動為中心”。

  （五）國土空間規劃的實施制度。現代空間規劃日益重視規劃實施。在實施手段走向綜合化的態勢下，用途管制仍然是空間規劃實施的基本手段，即以空間用途分區和分類為基礎，通過建立用途管制制度，同時輔之以總量控制、發展權轉移、基礎設施引導、資源環境監測等手段，保障和促進規劃實施。

  財政和金融手段是市場經濟國家進行宏觀調控的兩個主要經濟杠桿，同時也是保障這些國家空間規劃實施的主要經濟手段。

  建立協商治理機制，由政府之間通過簽訂合約/協議來落實空間規劃也正普遍得到運用，這種形式在跨行政區規劃的實施上更是如此。

  技術手段上，現代科學技術的飛速發展正在為空間規劃實施提供越來越先進的方法手段，在“3S”（遙感、地理信息系統與全球定位系統）技術基礎上，近年來云計算、互聯網、物聯網等得到大量應用，極大提高了國土信息收集、處理與反饋的速度和質量。

  民主和法制手段在規劃實施上也極為重要，特別是空間規劃既是資源規劃又是資產規劃，由此引發的產權保護問題日益突出，政府規劃權力的運用就必須慎重和節制。正因為如此，各國一方面注重完善規劃決策程序和實施監督機制，保證公眾的知情權、參與權和監督權，確保規劃的公開公平公正，以民主規劃夯實規劃的民意基礎；

  另一方面注重加強空間規劃立法、執法和司法，規范和約束政府規劃權力的行使，切實保護權利人合法權益，以依法規劃保障規劃的有效實施。推動上述實施手段、方法的規范化、制度化，也應該成為我國國土空間規劃實施的重要方向。

  文章來源丨政之本